“todo o poder emana do povo[…]”
- RESUMO.
A Constituição brasileira foi elaborada com o objetivo de trazer ao cidadão a maior gama de direitos possível, tendo como núcleo essencial o binômio direito-garantia.
O presente artigo visa explorar a abrangência desse binômio no tocante à participação do cidadão na formação da vontade do Estado, mais especificamente na (im)possibilidade do cidadão propor emendas à constituição diretamente, assim como pode propor projetos de leis.
PALAVRAS-CHAVE: Constituição. Poder. Iniciativa. Popular. (Im)possibilidade. Emenda. Limitação. Democracia plena.
- INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como escopo precípuo a apresentação da limitação do poder popular de exercer diretamente a sua soberania plena no que tange a possibilidade do povo, que é o titular do poder, de propor emenda à Constituição por ausência de previsão constitucional, haja vista que tal iniciativa, é prevista expressamente em nossa Lei Maior para a apresentação de projetos de leis.
Em contrapartida, objetiva-se ainda delinear a possibilidade da referida a manifestação do povo no sentido de alteração constitucional valendo-se, para tanto, dos instrumentos hermenêuticos e doutrinários.
A ordem constitucional brasileira é marcada pelos preceitos que ensejam a iniciativa popular. É notadamente uma tendência a democratizar as instituições políticas e jurídicas. Numa acepção democrática, é impensável que um Estado fundado nas plenas aspirações sociais, políticas e sobretudo democráticas tenha se olvidado de dar plenitude de poderes a seu povo, quanto mais em questão tão relevante, quanto a alteração constitucional, trazida pela via popular.
O parágrafo único do art. 1º assevera que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.” Incompreensivelmente, excluiu-se a prerrogativa popular de soberania ao não incluir o poder popular dos cidadãos de moverem processo de proposta de emenda à Constituição, cujo escopo é aprimorar o documento jurídico de maior hierarquia no Estado de Direito, em torno do qual todas as outras leis devem gravitar.
- CONSIDERAÇÕES INICIAIS.
3.1. CONCEITOS ELEMENTARES.
No que toca ao tema aqui estudado, que tem como cerne o atual distanciamento da democracia plena em face da ausência de legitimidade popular para emendar a Constituição, o conceito de Democracia parece ser basilar para a compreensão do tema.
Neste sentido, o insigne jurista José Afonso da Silva ensina que DEMOCRACIA é “meio e instrumento de realização de valores essenciais de convivência humana, que se traduzem basicamente nos direitos fundamentais do homem revelando um regime político em que o poder repousa na vontade do povo”. O autor ensina ainda que “não se trata de um mero conceito político abstrato e estático”, revelando-se como um “processo de afirmação do povo e de garantia dos direitos fundamentais que o povo vai conquistando ao longo da história”. Deste modo temos que a democracia é a base da sociedade moderna, e que dela surge o poder soberano, do qual o povo é o titular.
Por seu turno, ao discorrer sobre O POVO, Juliano Taveira Bernardes ensina que tal conceito refere-se ao conjunto de pessoas que têm a capacidade jurídica para exercerem direitos políticos que lhes são assegurados pelo Estado. Conforme dispõe a Constituição em seu artigo 1º parágrafo único, o povo é o titular da Soberania. Sendo assim, os direitos inerentes à cidadania são reservados ao povo.
No contexto aqui apresentado, é de suma importância que se estabeleça a definição do Estado democrático de direito, que pode ser entendido um Estado onde se exige que as relações devem reger-se pelo Direito e por normas orientadas pela democracia.
3.2. A EMENDA CONSTITUCIONAL NO BRASIL
Na Constituição Brasileira, o procedimento e legitimação para propositura de emenda constitucional encontra-se disposto no artigo 60. Os legitimados, segundo o mesmo artigo são: “I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II – do Presidente da República; III – de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.”
O procedimento para que uma emenda venha a ser introduzida no ordenamento jurídico e tenha valor de Constituição é complexo, pois, doutrinariamente, a Constituição brasileira é classificada como rígida, assim, os mecanismos de alteração do seu texto são mais dificultosos. Deve seguir, pois, os seguintes requisitos e as sucessivas etapas:
A – iniciativa qualificada, por força do disposto no artigo 60, onde só os legitimados em rol taxativo têm capacidade para apresentar a emenda;
B – obtenção de votação pelo quórum de três quintos (3/5) do total de votos em cada das casas do legislativo da união, em dois turnos;
C – promulgação pelas mesas da Câmara e do Sendo; e
D – proposta igual não ter sido rejeitada anteriormente rejeitada ou tida por prejudicada na mesma sessão legislativa.
Como visto, não se trata de um procedimento simples, dada a diversidade de elementos necessários para o aperfeiçoamento da Norma Maior.
3.3. OS ELEMENTOS DEMOCRÁTICOS DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA
O primeiro passo a se dar no estudo da democrática Constituição Brasileira é qualificá-la do ponto de vista doutrinário. No que tange à origem, a nossa Lei Maior é promulgada, ou seja, já nasceu com orientação popular, emanou da vontade do povo e para ele se dirigiu. Para a doutrina, as chamadas constituições promulgadas são aquelas em que o povo expressa a sua vontade por meio de um órgão representante criado especificamente para concretizar o texto constitucional, tirando a vontade do povo do plano abstrato e concretizando-a. Pedro Lenza assim conceitua:
“Promulgada, também chamada de democrática, votada ou popular, é aquela constituição fruto do trabalho de uma Assembléia Nacional Constituinte, eleita diretamente pelo povo, para, em nome dele, atuar, nascendo, portanto, da deliberação da representação legítima popular”
É certo, portanto, que a Constituição nasceu da vontade do povo, para o povo. Deste modo, faz-se mister destacar os principais pontos do texto constitucional que revelam o caráter popular da Lex mater.
Embora sejam muitos os pontos em que se observe o caráter democrático da Constituição, o centro desta constatação é o artigo 14, onde se estabelece nitidamente a tendência moderna da Democracia semidireta, também chamada de participativa.
O que faz incorrer em tal afirmação são diversos fatores, dentre os quais, observe-se os diversos instrumentos de participação popular. Segundo o referido artigo, constante do Capítulo IV do Título II da Constituição, “Dos Direitos Políticos”:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
- – plebiscito;
- – referendo;
- – iniciativa popular.
O sufrágio, como já dito, revela a capacidade do cidadão de participar da vontade do Estado. É certo, portanto, concluir-se que estes são os mecanismos expressamente previstos para que o povo participe da vida política do Estado.
A iniciativa popular, tida como principal expoente da manifestação da vontade do povo, afigura-se como um dos meios, quiçá o principal, de exercício do sufrágio e formação da soberania.
- A INICIATIVA POPULAR COMO INSTRUMENTO DA VONTADE SOBERANA.
Como já ventilado, o regime democrático deve basear-se na vontade do seu povo e, para isso, toda a estrutura do ordenamento jurídico deve propiciar que tal vontade possa ser externada.
Para regulamentar os mecanismos da participação popular, foi editada a lei nº 9709, de 18 de novembro de 1998, que traz os detalhes de cada instrumento. Trata da iniciativa popular o artigo 13 e seguintes, estabelecendo uma série de requisitos e formas a serem atendidas. O referido dispositivo aduz:
“A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.”
Além do número de eleitores que se manifestem na propositura do projeto de lei, o legislador criou uma espécie de distribuição mínima do percentual fixado. Esta disposição pode ser vista como tentativa de não se deixar concentrar em apenas um ou poucos estados a manifestação de vontade que dá início à proposta, pois tal situação poderia estar camuflando interesses regionais, dissonantes dos interesses legítimos do povo como um todo.
Ao fim, já estabelecidas as diretrizes que levam o projeto de lei até o Legislativo, o artigo 14 “põe fim” à fase da propositura popular. Em seu texto, o dispositivo aduz que o prosseguimento do feito seguirá da forma que estabelece o Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
- A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE ALTERAÇÃO CONSTITUCIONAL.
O processo de alteração do texto constitucional é mais rígido, fato incontroverso. Tal rigidez se dá em razão das limitações impostas pelo Constituinte, pois este, ao elaborar a Lei Maior quis dotá-la de estabilidade e assegurar a sua supremacia, sem, contudo, lhe tirar o caráter dinâmico, intrínseco ao Direito.
A liberdade para reformar, todavia, não é absoluta. Em uma breve descrição, tem-se que as limitações materiais dizem respeito ao conteúdo da emenda, não podendo este atingir os limites impostos pelo constituinte. A doutrina aponta como exemplo desta modalidade de limitação o artigo 60 § 4º, onde residem as cláusulas pétreas.
No caso brasileiro, as limitações formais estão no artigo 60 e seus incisos, até o parágrafo 3º. Dizem respeito principalmente aos legitimados para a propositura de uma PEC e aos procedimentos necessários para a aprovação da proposta.
Para que se aprove uma emenda é necessário um quórum qualificado, superior ao da lei ordinária. Exige o parágrafo segundo que a proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
A outra parte dos limites impostos pelo constituinte diz respeito aos legitimados para propor o projeto de emenda, a saber:
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II – do Presidente da República;
III – de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
Nota-se que é um rol amplo de legitimados, o que revela que a Constituição buscou dar plena efetividade às suas normas. Contudo, breves anotações merecem relevo.
Os membros do Congresso Nacional, na qualidade de representantes do povo e dos estados merecem figurar no rol, uma vez que, recebido o poder do povo, cabe a eles a representação da vontade popular.
O Presidente da República, também eleito na qualidade de líder do Estado, deve figurar no rol de legitimados, tendo em vista que sua representação é conferida pela maioria dos cidadãos.
E, por fim, mais das metades das Assembleias Legislativas dos estados, pois representam o povo em um âmbito mais próximo, restando cristalina que a sua legitimação para propor emenda à constituição é perfeita consequência do caráter democrático do Brasil.
Elencados tais atores de representação aptos a propor emendas, vislumbra-se que a representação está perfeitamente contemplada no texto constitucional. Todavia, note-se que não figura entre o rol de legitimados o povo, aquele do qual “emana o poder”, cujo “exerce a soberania popular pelo sufrágio”.
Note-se, pois, a contradição (em tese) que aqui se estampa. Um Estado fundado com bases democráticas, princípios republicanos, sustentado pelo pedestal democrático, teria mitigado tais bases principiológicas e deixado de prever que o povo exercesse a sua soberania diretamente também através da possibilidade de propor emenda constitucional, assim como o pode fazer pelo instituto da iniciativa popular para propor projetos de lei? Tal constatação seria inconcebível, levando-se em conta que o ideal democrático desenhado na Constituição é demasiadamente forte.
A ausência da disposição expressa em favor da legitimação popular é fértil campo para discussões doutrinárias acerca da contradição constitucional apontada. Para determinados autores é possível que o povo use de seu poder declarado no artigo 1º da Carta Constitucional para propor emendas constitucionais diretamente, assim como o faz para a iniciativa popular.
Para sustentar tal argumento, esta corrente defende que a hermenêutica constitucional se encarrega de dar ao povo a legitimação que precisa, valendo-se, para tanto, da interpretação sistemática das normas constitucionais declaradas nos artigos 1º parágrafo único e 14, III.
- DA HERMENÊUTICA CONSTITUCIONAL COMO INSTRUMENTO INTEGRADOR DA SOBERANIA POPULAR.
O primeiro passo para se entender a solução encontrada é qualificar o instrumento hermenêutico. Nas palavras de Juliano Taveira Bernardes, hermenêutica é o ramo do conhecimento que se preocupa em estudar os processos de interpretação, bem como suas técnicas. Interpretação jurídica, por seu turno, trata do procedimento de atribuir-se sentidos às expressões linguísticas constantes nos atos ou fatos que são reconhecidos como nascedouros do direito. (TAVEIRA BERNARDES, 2014)
Em tratando-se de interpretação constitucional, aqui podemos nos valer da corrente não interpretativista, que defende o ativismo judicial como legítimo meio para conferir aos julgadores a atividade criadora, não devendo a interpretação se limitar a apenas revelar o sentido rígido do texto.
Deste modo, seria como se o intérprete fosse também um construtor da norma, valendo-se, para tanto, de elementos fora do texto, tais como os valores sociais, realidade da sociedade.
É nesta linha de pensamento que se baseia a corrente que defende que o povo pode propor emendas de forma legítima, pois, embora tal possibilidade não venha expressa no texto constitucional, os valores sociais de núcleo democrático ensejam tal possibilidade. Tal teoria visa o sentido real da Constituição, dando a oportunidade para que a atividade judicial (criadora) supra as lacunas que obstam a fruição dos valores e fundamentos constitucionais expressos, no caso da Constituição brasileira, o fundamento basilar da Soberania popular (artigo 1º, I) e a titularidade do poder, que pertence ao povo (artigo 1º, parágrafo único, CRFB/88).
Aprofundando-se na temática da interpretação, abre-se um leque de instrumentos que viabilizam a construção do pensamento que aqui se estampa. O primeiro destes instrumentos é a ponderação, tratada aqui sob o enfoque hermenêutico constitucional.
A ponderação é técnica utilizada para definir-se qual a norma deve ser aplicada no caso de conflito entre dois ou mais princípios que têm a mesma hierarquia normativa. (TAVEIRA BERNARDES, 2014, pag. 244).
Em resumo, a técnica da ponderação constitucional será aplicada quando dois princípios relativamente iguais colidam frontalmente, devendo-se escolher qual o princípio será o que se sobreporá no caso concreto.
O procedimento para deslinde da colisão faz-se mediante exame dos princípios colidentes em confronto com a hierarquia axiológica, onde se estabelece qual o princípio que tem maior “peso” ante o caso concreto e consequentemente este será aplicado, pois se fez imperativo o seu maior valor para o caso concreto.
No presente trabalho tem-se claro confronto entre princípios constitucionais, que [1] dão ao povo o Soberano Poder, e [2] a limitação que não o legitima para propor emendas constitucionais diretamente, assim como o faz com a iniciativa popular.
Usando-se da técnica em comento, temos que é possível que o povo diretamente proponha emenda constitucional em manifestação da sua vontade soberana, pois dos princípios colidentes, a vontade popular tem maior valor, tendo em vista que toda a Constituição é orientada pelos princípios democráticos, não se admitindo a exclusão do povo na declaração da vontade do Estado, como fez o artigo 60. Admitir que o povo não pode impor sua vontade diretamente seria flagrante desrespeito aos fundamentos estampados no artigo 1º da nossa Carta Política, afastando a democracia plena idealizada pelo Constituinte de 88.
Por fim, vale destacar que o princípio da unidade da constituição, também instrumento da hermenêutica constitucional, diz que a constituição deve ser interpretada como um todo, um sistema unitário. O aludido princípio revela a preocupação em se evitar contradições entre normas constitucionais, devendo estas serem observadas sob a ótica da integralidade do texto, não havendo espaço para uma análise isolada.
Desta forma, o princípio aventado vem corroborar os entendimentos até aqui dispostos, pois todo o sistema constitucional pauta-se na democracia, participação popular, sendo impensável que haja interpretação diferenciada para negar ao povo seu direito de externar sua vontade em alterar o estatuto político diretamente. (TAVEIRA BERNARDES, 2014, pag 227 e 228 e 230, tomo II).
- CONCLUSÃO.
Perante tudo o que se aqui fora exposto, temos que o ordenamento jurídico brasileiro é dotado de orientação notadamente democrática, contudo não é absoluta tal aspiração. Visto na parte introdutória, democracia revela um significado abrangente, que inclui uma gama de possibilidades de que o cidadão, célula menor do Estado, pratique o seu poder de soberania e manifeste-se sobre o que deseja para o seu Estado.
Desta feita, vislumbrou-se que a limitação constitucional em não trazer expressamente a possibilidade de o povo propor diretamente emendas à constituição não é óbice para que tal feito seja realizado, contudo tal fato constitui-se como uma grande controvérsia, e que, para se chegar à conclusão delineada, é necessária a utilização de complexos métodos de interpretação constitucional, fazendo-se necessário levantar todo um compêndio de preceitos básicos estampados no texto constitucional.
Tem-se, portanto, que a ausência de legitimidade popular para propor emendas à Constituição não é excludente do Poder do povo, todavia o mitiga, amesquinha e o diminui, em cristalino afronte ao espírito do constituinte originário ao propor um Estado fundado no Direito do Povo.
REFERÊNCIAS.
ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito Constitucional. descomplicado. 13. ed. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO: 2014.
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1967, p. 228.
Dahl, Robert A. Sobre a democracia. Tradução: beatriz Sidou. Braília: UNB, 2001. Knoerr, Fernando Gustavo. Bases e perspectivas da reforma política brasileira / Fernando Gustavo Knoerr; prefácio de Romeu Felipe Bacelar Filho. Belo Horizonte; Fórum, 2009.
SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 37ª ed., Ed. Malheiros Editores Ltda, 2014.
TAVEIRA BERNARDES, Juliano; FERREIRA, Olavo Augusto Alves. Direito Constitucional. Tomo II – Direito Constitucional Positivo. 3ª ed.Ed. JusPODIVM: 2014.
